大部委制：一次重構(gòu) 一個契機

根據(jù)制定方案的專家所透露的消息稱，國務(wù)院下屬部委通過整合，可能將由原有的28個縮減為21個，按照政務(wù)、社務(wù)、經(jīng)務(wù)、監(jiān)管等四大功能劃分。根據(jù)中國悠久的改革傳統(tǒng)，是項改革計劃將先進行試點，據(jù)悉，目前大部制試點范圍可能涉及三個領(lǐng)域：一是大農(nóng)業(yè)，農(nóng)林副牧漁業(yè)和水利部的部分職能組合；二是國防科工委系統(tǒng)的調(diào)整組合；三是大交通，主要涉及交通部、鐵道部、民航總局等。即首先從那些職能交叉突出、涉及公共服務(wù)對象廣泛、外部呼吁比較大的部門開始，然后逐步擴大。

改善經(jīng)濟和社會管理

當前實施“大部制”的改革具有很強的迫切性，減緩經(jīng)濟和政治兩方面的壓力。從經(jīng)濟和社會管理方面看，隨著中國市場經(jīng)濟的發(fā)展，中國當前行政架構(gòu)需要應(yīng)經(jīng)濟和社會的需要而進行一定改革。

30年前的中國改革始自經(jīng)濟領(lǐng)域，在上個世紀80年代，首先逐步實現(xiàn)政企分離，從而實現(xiàn)行政與市場的初步劃分。行政權(quán)力在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟改革過程中起主導(dǎo)作用，功不可沒，其架構(gòu)隨著不同階段改革重點和經(jīng)濟現(xiàn)實而進行了多次變動，以適應(yīng)現(xiàn)狀和促進改革。但以目前中國的市場化程度和融入全球經(jīng)濟的深度，如果政府部門職能不清、采用“九龍治水式”的行政框架，不但不適應(yīng)規(guī)模巨大和日趨復(fù)雜的市場，甚至成為市場進一步深化的障礙。例如當前宏觀經(jīng)濟困境，就是原有過于重視發(fā)展效率而忽視發(fā)展質(zhì)量及社會和諧的一些機制造成的，同時，這些體制也制約著解決這些困難的努力。

過去追求發(fā)展的粗放式經(jīng)濟增長方式，已經(jīng)為中國帶來發(fā)展不可持續(xù)的困境，如資源緊張、污染嚴重、貧富分化嚴重導(dǎo)致內(nèi)需不足和通脹等，如果要實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，就必須改變當前一些部門權(quán)力占有和配置資源的模式，包括相關(guān)壟斷部門的改革。而過去一味追求GDP的總量政策，也必須向重視均衡和協(xié)調(diào)方面發(fā)展，如實現(xiàn)區(qū)域均衡、城鄉(xiāng)均衡等以及縮小社會階層的貧富差距，這需要政府不能再過于強調(diào)權(quán)力下的局部發(fā)展效率，而是完善公共治理結(jié)構(gòu)，在公共財政、公共服務(wù)方面加大社會參與度。目前，正如一些專家所言，服務(wù)政府的人太多，而直接服務(wù)民眾的行政人員太少。

此外，長期以來，中國的部門設(shè)置過多，導(dǎo)致一些職能相互重疊。政府的社會職能也沒有完全分開，部委過多導(dǎo)致了大量協(xié)調(diào)問題和紛爭，這樣難免會導(dǎo)致政府運作成本高、效率低、部門利益被強調(diào)等弊病，很難對經(jīng)濟和社會需求的變化迅速做出反應(yīng)的狀況?，F(xiàn)在組建“大部委”的想法也是希望能更多地進行宏觀管理，減少微觀管理，增加管理效率。

不過，從目前的形勢看，中央部委之間能夠較為容易進行權(quán)力調(diào)整，確立明晰事權(quán)，利于權(quán)責分明。但是，目前最大的問題、也是最為復(fù)雜的是如何處理縱向的中央與地方的關(guān)系。與大部制相適應(yīng)，各地方政府也將會相應(yīng)的進行改革，理順各地政府部門的關(guān)系。但中央制定政策時，如何既照顧到各地的特殊性，又能夠?qū)崿F(xiàn)政令暢通，如宏觀調(diào)控能夠得到徹底貫徹，是一個更大的機制性難題。

深化政治體制改革

與其說，技術(shù)性的行政體制需要應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而作出一些改革，更不如說這是政治體制改革的重要部分。因此，胡錦濤總書記在十七大報告中一改過去有關(guān)政治體制改革“積極穩(wěn)妥推進”的提法，而改用“深化”。

隨著改革帶來日益嚴重的社會利益群體分化，確保各個群體利益公平的社會主義民主政治體制改革需要跟上。然而，中國國情復(fù)雜，只能通過各自局部的試驗和摸索，從點到面，逐步推進。比如，正在籌劃的“大部制”既是行政管理改革的需要，也包含行政內(nèi)部的厘清三權(quán)的試驗，即“大部門制”改革方案加入了“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約的意圖，對“三權(quán)”進行厘清，而不僅僅是簡單地把職能相近、業(yè)務(wù)雷同部門合并或拆減。

但是，這種行政體制內(nèi)部的民主試驗?zāi)芊翊龠M和增加政治民主呢？一般而言，行政機關(guān)在制定政策、執(zhí)行公務(wù)等方面，需要外部的法律、權(quán)力參與和監(jiān)督，所謂外部，主要是包含各個利益群體的民眾通過人大或者其他方式的參與，以確保民主的實現(xiàn)。當前這種行政機構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督設(shè)計能否起到理想的作用，而這種監(jiān)督機構(gòu)如何被監(jiān)督以及是否會弱化外部的參與監(jiān)督，這些或許是將來改革中需要注意的問題。

目前來看，大部制改革的成本主要有兩方面，一個是對社會經(jīng)濟運行的擾動，一個是人事方面的擾動。由于中國經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，如果從不影響經(jīng)濟的角度講，大部制改革確實不會一步到位，而是根據(jù)市場的反應(yīng)循序漸進地推進。據(jù)悉，改革將在2008年選擇小范圍進行試點，并在五年后開展。

中國的改革一般以若干年為單位時間，但與此前逐步打破舊的體制不同，目前正處于建立一些新體制的轉(zhuǎn)型期。在這個階段，社會利益分化較為嚴重，對公平的追求更加迫切。

因此，社會迫切需要改革，這就注定改革不能以過去的速度行進。如果改革的進程被拖延，則可能導(dǎo)致宏觀調(diào)控不理想帶來的經(jīng)濟困擾、局部的腐敗現(xiàn)象加劇以及部分公眾不滿等問題。

一種觀點認為，社會經(jīng)濟體制和政治體制的改革與深化，是一個長期和漸進的過程，應(yīng)該分出每個階段的任務(wù)和重點，籠統(tǒng)地進行改革，實際上成本高、風險大。但是，若是以較為單一的改革目標和任務(wù)面對目前的迫切改革的現(xiàn)狀，改革若趕不上實際的經(jīng)濟社會的發(fā)展進程而陷于被動，可能造成改革空間的急劇縮減。因此，在循序漸進的行政改革同時，必須制定全面的改革計劃，而不能互相替代。

“大部門”計劃實際上更像是深化政治體制改革的起航的號角，表面上是職能和人事的變動，實質(zhì)是一種權(quán)力、資源和相關(guān)部門利益的一次大調(diào)整和重構(gòu)，政府運行體系和運行機制的一種重新確立，而不是部門間的簡單合并，合并只是形式。這種自上而下的方式將為全面的改革鋪設(shè)道路，因此，從這個意義上講，改革就是一次政府的“自我革命”，面臨著社會的改革壓力和一些利益集團的阻力。但是，改革號角已經(jīng)吹響，令人期待。